Journée mondiale de l’eau

Un enjeu de santé publique

En 2022, 700 millions de personnes n’ont pas accès à l’eau potable, soit 9% de la population mondiale. En 2000, le chiffre s’élevait à 19% de la population mondiale[1]. Les progrès sont donc notables mais restent insuffisants.

A cela, s’ajoute le fait que lorsque l’eau potable est accessible, elle ne l’est pas dans les mêmes conditions pour tous. Un peu moins de 4% de la population mondiale doit encore aujourd’hui marcher plus de 30 minutes aller-retour pour accéder à un point d’eau potable.

Pourtant, la santé des populations dépend de cet accès à l’eau. Pour rappel, il est possible de survivre uniquement trois jours sans boire alors que le délai est de trente jours, ou plus, sans manger.

L’eau présente trois grandes problématiques : sa disponibilité, son accessibilité et sa qualité. Avec le dérèglement climatique, la question de sa disponibilité fait partie des enjeux de ce siècle. Une gestion ingénieuse de la ressource est dès lors nécessaire. Mais, une fois disponible, l’eau doit également être accessible, ce qui nécessite une volonté politique et administrative. Enfin, une eau disponible et accessible doit être de bonne qualité pour entrer en contact avec l’humain. En cela, la qualité de l’eau est un enjeu de santé publique intrinsèquement lié à sa disponibilité et son accessibilité. L’exemple des enfants, population particulièrement vulnérable, s’avère parlant car plus de 1 000 enfants meurent quotidiennement de maladies liées à l’eau insalubre et aux mauvais assainissements.

Se pose alors plusieurs questions : existe-t-il un droit d’accès à une eau de qualité ? Comment l’Etat français organise-t-il l’accès à cette eau ? Et que se passe-t-il quand, comme à Mayotte, un accès n’est pas garanti ?

 

Une présentation du droit positif concernant l’eau, du système de contrôle et de gestion de l’eau en France et des crises liées à l’eau y répondra. Ces questions seront aussi l’occasion d’aborder le thème de la journée mondiale de l’eau pour 2024, « L’eau pour la paix ». Les réponses apportées sont enrichies d’un entretien avec un agent du ministère de la Santé.

 

• Existe-il un droit à l’eau potable ?

Une reconnaissance progressive d’un droit d’accès à l’eau :

Au niveau international, plusieurs résolutions de l’ONU consacrent un droit à une eau potable. La résolution 68/157 du 18 décembre 2013 dispose que « le droit à l’eau potable et à l’assainissement en tant que droit de l’Homme découle du droit à un niveau de vie suffisant et est inextricablement lié au droit au meilleur état de santé physique et mentale possible, ainsi qu’au droit à la vie et à la dignité ». En 2015, une autre résolution est venue préciser le sens de cette affirmation en précisant notamment que « le droit de l’homme à l’eau potable doit permettre à chacun d’avoir accès sans discrimination, physiquement et à un coût abordable, à un approvisionnement suffisant en eau salubre et de qualité acceptable pour les usages personnels et domestiques »[2]. En outre, l’Objectif de Développement Durable (ODD) 6 de l’ONU consiste à garantir l’accès de tous à l’eau et à l’assainissement et à assurer une gestion durable des ressources en eau d’ici 2030.

Au niveau européen, l’accès à une eau potable a été le sujet de la première initiative citoyenne européenne (ICE) en 2012. Celle-ci a récolté 1,8 million de signatures et consistait notamment à demander que les Etats soient tenus de faire en sorte que tous les habitants jouissent du droit à l’eau et à l’assainissement. Une refonte de la directive UE 2020/2184 du 16 décembre 2020 relative à la qualité des eaux destinées à la consommation humaine a été réalisée grâce à cette ICE.

En France, l’article L.210-1 du code de l’environnement, datant de 1992, a été modifié par la loi n°2006-1772 du 30 décembre 2006 sur l’eau et les milieux aquatiques (LEMA) et énonce que « l’usage de l’eau appartient à tous et chaque personne physique, pour son alimentation et son hygiène, a le droit d’accéder à l’eau potable, dans des conditions économiquement acceptables par tous ».

 

D’autres droits relatifs à l’eau ont également été ponctuellement reconnus. La loi Brottes du 15 avril 2013[3] a ainsi interdit aux distributeurs de couper l’alimentation en eau d’une résidence principale et un arrêt du 27 mars 2019[4] de la première chambre civile de la Cour de cassation a reconnu le droit d’obtenir des dommages et intérêts de la part du distributeur lorsque l’eau délivrée n’est pas conforme aux exigences réglementaires et que cela cause un préjudice aux usagers. On peut enfin citer un décret du 30 janvier 2002[5] qui prévoit une obligation du bailleur de fournir au locataire un logement décent, ce qui comporte l’alimentation en eau potable.

 

Ainsi, à la lecture des textes, un droit d’accès à l’eau potable apparaît. Pour autant, il n’existe pas d’obligation positive des Etats en la matière.

 

L’absence de reconnaissance d’un droit opposable :

 

Une telle obligation consisterait à dire que les Etats doivent mettre en place un cadre réglementaire et des mesures préventives d’ordre pratique garantissant l’accès à l’eau. L’opposabilité de ce droit permettrait aux citoyens qui considèrent que leur droit n’a pas été respecté de mener une action en justice contre l’Etat.

 

En France, cette obligation présenterait surtout un intérêt pour certains territoires tels que les Départements et Régions d’Outre-Mer (DROM). Un avis du Conseil Economique, Social et Environnemental (CESE) du 25 octobre 2022 invite à ce titre les parlementaires à déposer une proposition de loi créant un droit opposable d’accès à l’eau potable sur le modèle du droit opposable au logement. Cet avis a été suivi puisque plusieurs propositions de loi ont été déposées et n’ont pas abouties. La dernière consistait par exemple à intégrer un article 1-1 à la Charte de l’environnement disposant que « Le droit à l’eau potable et à l’assainissement est un droit humain, essentiel à la pleine jouissance de la vie et à l’exercice de tous les droits humains » [6].

 

Si cette obligation devait être instaurée, comment est-ce que l’Etat français pourrait la respecter ? Pour le savoir, il est nécessaire de comprendre comment s’organise la gestion de l’eau en France.

 

 

• Comment l’Etat français assure-t-il l’accès à l’eau potable ?

 

La disponibilité de l’eau et ses modes de consommation :

 

L’eau douce, à l’inverse de l’eau salée, dure ou saumâtre, a une faible teneur en sel ce qui la rend apte au captage pour l’irrigation et l’approvisionnement en eau potable. On en retrouve dans les eaux de surface (cours d’eau, lacs) et dans les nappes phréatiques.

 

En été, la disponibilité de l’eau est particulièrement complexe à assurer. La ressource est amoindrie, tout particulièrement en raison du dérèglement climatique (allongement des périodes de sécheresse, diminution des périodes de pluies, pluies de plus en plus orageuses qui peinent à s’infiltrer correctement dans les sols), tandis que les besoins en irrigation augmentent. En cas d’atteinte subite et grave à l’intégrité des installations publiques de production et de distribution d’eau destinée à la consommation humaine ou à la qualité des eaux distribuées, les préfets peuvent enclencher le volet « Eau potable » du plan ORSEC (Organisation de la Réponse de Sécurité Civile). Ce plan est établi par les préfets de département et s’organise avec la sécurité civile et les différents acteurs qui peuvent être concernés (service d’incendie et de secours, Agences Régionales de Santé (ARS), services de police et de gendarmerie…). Avec l’enclenchement de ce plan, le préfet peut par exemple restreindre l’utilisation de l’eau en interdisant l’arrosage des jardins ou le remplissage des piscines. Le plan identifie également les publics prioritaires dans la distribution de l’eau et les moyens techniques pour acheminer l’eau. Il est mis en place chaque été par de nombreuses communes (à titre d’exemple, la préfète de l’Ain l’a enclenché le 10 juillet 2023 pour son département) et, l’on verra, que son absence pour répondre à la crise que connaît Mayotte fait débat.

 

L’eau est moins disponible, donc plus difficilement accessible pour tous, et se pose alors la question de ses modes de consommation. La consommation d’eau potable est la deuxième activité la plus consommatrice d’eau douce (26%), derrière l’agriculture (58%) et devant le refroidissement des centrales électriques (12 %), et les usages industriels (5 %)[7]. Cette eau potable va faire l’objet de différents usages, pour s’hydrater mais aussi pour les toilettes ou le lave-linge.

 

Le législateur s’est saisit de cette question des modes de consommation d’eau. Le II de l’article L.211-1 du Code de l’environnement dispose ainsi que la gestion « doit permettre en priorité de satisfaire les exigences de la santé, de la salubrité publique, de la sécurité civile et de l’alimentation en eau potable de la population ». On constate donc que la santé de la population prime sur les autres modes de consommation. Dans la pratique, le fonctionnement de nos sociétés contemporaines occidentales complique le respect de ces textes. La possibilité d’instaurer des changements dans notre quotidien commence néanmoins à s’introduire dans le débat public. Un « plan eau » composé de 53 mesures a ainsi été présenté par le président de la République en 2023. Il se structure en plusieurs parties et vise à assurer la sobriété des usages et la disponibilité d’une eau de qualité. La réutilisation des eaux usées et des eaux de pluie est évoquée avec notamment la mise en place d’un observatoire sur la réutilisation des eaux usées. Un premier état des lieux a été dressé en octobre 2023 par le ministre de la Transition écologique, Christophe Béchu, et seule douze mesures ont été finalisées à cette date. La mesure consistant à verser une aide pour des kits hydroéconomes et des récupérateurs d’eaux de pluie serait en cours.

La qualité de l’eau :

 

Il ressort de cette situation qu’un équilibre est à trouver entre sobriété et qualité de l’eau. Il est possible de récupérer les eaux de pluie pour certains usages (pour les toilettes par exemple) et de les utiliser à l’échelle d’un habitat, il est cependant nécessaire que l’eau de pluie et le réseau d’eau potable restent séparés pour éviter toute contamination. Le ministère de la Santé met en garde en indiquant que « le développement à grande échelle de la récupération de l’eau de pluie dans l’habitat induit (…) un risque de contamination de l’eau potable à l’échelle de l’habitat et à l’échelle d’une unité de distribution ». Ainsi, l’article 4 de l’arrêté du 21 août 2008 précise les obligations strictes auxquelles sont soumis les propriétaires d’installations distribuant de l’eau de pluie à l’intérieur.

 

L’enjeu est celui de préserver la qualité de l’eau potable, l’eau du robinet étant l’aliment le plus contrôlé en France. Le parcours de l’eau se subdivise en plusieurs étapes. Le captage, la potabilisation, le stockage, la distribution et enfin le traitement en station d’épuration (STEP) en vue du rejet dans le milieu naturel. Il s’agit du petit cycle de l’eau (à la différence du grand cycle de l’eau qui correspond au cycle naturel de l’eau). Chaque étape de ce cycle est contrôlée par différents acteurs. Tout d’abord, les personnes responsables de la production et de la distribution de l’eau (PRPDE) qui vont procéder à des vérifications et analyses des installations. Ensuite, les ARS qui vont jouer un rôle important de contrôle, d’analyse et d’information. Elles vont s’appuyer sur les prélèvements et analyses réalisés par des laboratoires agréés pour le contrôle sanitaire des eaux par l’Anses (Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail). Les fréquences de prélèvement et les types d’analyses à effectuer sont fixés réglementairement par le Code de la santé publique. Ils s’effectuent sur la ressource (au niveau des captages), au point de mise en distribution et aux robinets utilisés par les consommateurs.

 

Les exigences de qualité fonctionnent par seuils de teneur qu’il ne faut pas dépasser pour que l’eau soit considérée comme étant potable. Elles sont le résultat d’une réglementation européenne transposée en droit français, la dernière en date étant la directive européenne 2020/2184 relative à la qualité des eaux destinées à la consommation humaine.

 

Les missions du ministère de la Santé pour assurer la qualité de l’eau sont multiples. Son périmètre d’activité se concentre sur toutes les eaux qui, à un moment donné, entre en contact avec l’humain et peuvent avoir un effet sur la santé humaine. En revanche, ce qui relève de la biodiversité est rattaché au ministère de l’Ecologie et ce qui relève du prélèvement de l’eau dans le cadre de l’industrie alimentaire est rattaché au ministère de l’Agriculture.

 

Une grande partie de l’activité du ministère de la Santé se concentre sur la réglementation du prélèvement à la source et du circuit de l’eau mais elle ne s’y limite pas. Le ministère travaille également sur la réglementation des eaux conditionnées (mises en bouteille) et de loisir (piscine, baignades naturelles), sur les dispositions spécifiques dans les DROM et sur les systèmes d’informations relatives à l’eau (SISE). Pour ce faire, un bureau au sein de la sous-direction « Prévention des risques liés à l’environnement et à l’alimentation » de la Direction Générale de la Santé (DGS) est consacré à la qualité des eaux. Ce bureau est composé de douze personnes, à grande majorité des ingénieurs, qui travaillent en lien étroit avec l’Anses (Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail), le HCSP (Haut Conseil de la Santé Publique) et Santé Publique France.

 

Le ministère fixe les objectifs à atteindre d’un point de vue sanitaire mais l’exploitant est responsable du captage et du circuit de l’eau. Bien souvent, l’exploitant est une collectivité mais une délégation de service public peut être faite. Une fois que l’eau arrive chez l’habitant, ce dernier en devient responsable. Aujourd’hui, les deux grands risques sanitaires auxquels les réseaux d’eau font face sont la présence de plomb et de légionnelles dans l’eau. L’exposition au plomb dans l’eau potable peut avoir des effets sur le développement neurologique d’un enfant et sur le cœur et les reins d’un adulte (augmentation de la pression artérielle et dysfonctionnement rénale). Les légionnelles, quant à elles, peuvent être à l’origine d’une infection respiratoire appelée légionellose.

 

L’accessibilité à l’eau :

 

Une fois que la qualité de l’eau est assurée, il est nécessaire que tous les Français puissent en bénéficier. Or, selon le 28^ème rapport du mal-logement de la Fondation Abbé-Pierre (FAP) publié en 2023, 430 000 personnes sans domicile ou vivant en habitats de fortune en France métropolitaine ont un accès insuffisant ou inexistant à l’eau potable depuis leur domicile. Elles sont alors contraintes de s’approvisionner en eau via des bornes incendies ou encore des fontaines publiques.

 

La transposition, par l’ordonnance n°2022-1611 du 22 décembre 2022 et le décret n°2022-1721 du 29 décembre 2022, de la directive européenne UE 2020/2184 du 16 décembre 2020 reconnaît la situation de ces personnes « non raccordées à l’eau potable » et précise le rôle des communes et EPCI (Etablissement Public de Coopération Intercommunale) à leur égard. Ainsi, les mairies et métropoles vont devoir effectuer un diagnostic de leur territoire pour identifier les personnes dont ce droit n’est pas effectif et ensuite proposer des solutions comme le raccordement du lieu de vie. 

 

A côté de cette France métropolitaine où les personnes non raccordées à l’eau restent minoritaires, les DROM (Départements et Régions d’Outre-Mer) connaissent une réelle tension généralisée sur l’eau.

 

 

• Que ce se passe-t-il quand ce droit n’est pas garanti : le cas de Mayotte ?

 

Entre mars et janvier 2023, les mahorais ont connu leur pire épisode de sécheresse depuis 1997 ce qui a entraîné une importante pénurie d’eau. Entre janvier et avril, les précipitations qui alimentent les réserves d’eau du territoire ont été 25% moins abondantes que d’habitude. Des vidéos et photos ont été diffusées sur les réseaux sociaux par les habitants pour montrer leur quotidien rythmé par des robinets qui ne transmettaient plus d’eau, ou de l’eau qui était marron quand elle arrivait, et par la nécessité de chauffer de l’eau pour pouvoir la consommer.

Le 5 décembre 2023, la préfecture de Mayotte a interdit la consommation de l’eau du robinet pour une partie de l’archipel car celle-ci dépassait les seuils d’alerte de métaux lourds. Face à cette situation, plusieurs mesures ont été prises dont la distribution de bouteilles d’eau gratuites à la population et le lancement d’un projet de construction de deux usines de dessalement.

Au cours de cette crise, une question s’est posée aux différents acteurs du contrôle de la qualité de l’eau : face à une pénurie d’eau, est-il possible d’en consommer différemment au risque qu’elle soit de moins bonne qualité ? La réponse a été mesurée. L’utilisation de pastilles de chlore pour désinfecter l’eau et ensuite la consommer a été autorisée, malgré les risques cancérigènes présentés en cas de consommation à titre exclusif. Cependant, d’autres consommations ont été refusées.

Selon un communiqué de presse publié le 21 février 2024 par le préfet de Mayotte, la situation s’est améliorée grâce à une augmentation de la ressource en eau. Certaines mesures mises en place pour répondre à la crise ont tout de même été prolongées et l’instauration d’un stock stratégique dans les administrations et collectivités locales pour répondre à des cas de rupture d’eau potable a été annoncé.

Le plan ORSEC n’a pourtant jamais été déclenché. Le collectif « Mayotte a soif », l’association « Notre affaire à tous » et 17 autres requérants ont saisi le tribunal administratif de Mayotte pour enjoindre à la préfecture d’enclencher ce plan. Les arguments présentés par les requérants consistaient à dire que ne pas le déclencher empêcherait d’élaborer une stratégie claire de sortie de crise. L’Etat serait, selon eux, défaillant. D’abord, parce qu’il n’aurait pas anticipé l’arrivée de cette crise. Ensuite, parce qu’il n’aurait pas répondu à la crise de manière suffisamment efficace. Le tribunal administratif, comme le Conseil d’Etat qui a été amené à connaître de cette affaire par la suite, ont rejeté la demande en considérant que, bien que la situation révèle une défaillance dans l’organisation du service de la gestion de l’eau dans le département depuis plusieurs années, les services de l’Etat ont réagi de façon adaptée[8].

Le constat d’une défaillance dans la gestion de l’eau montre l’importance d’un renforcement du contrôle de cette gestion, renforcement qui fait partie des recommandations du CESE évoquées plus tôt. En effet, ces recommandations accompagnaient la création d’un droit d’accès à l’eau opposable par une préconisation pour les intercommunalités de rendre compte de leur gestion de l’eau, au moins deux fois par an, lors de réunions publiques participatives ouvertes à tous.

 

 

On peut donc conclure de tout ce qui vient d’être dit que l’accès à l’eau relève de plusieurs domaines (écologie, économie, politique), dont celui de la santé quand cette eau entre en contact avec l’homme. La journée mondiale de l’eau s’avère être un rendez-vous annuel essentiel pour informer, prévenir et présenter les évolutions proposées sur le sujet.

[1] Chiffres de l’OMS et l’UNICEF.

[2] Résolution 70/169 du 17 décembre 2015 « Les droits de l’homme à l’eau potable et à l’assainissement ».

[3] Loi n°2015-312 du 15 avril 2013 visant à préparer la transition vers un système énergétique sobre et portant diverses dispositions sur la tarification de l’eau et sur les éoliennes.

[4] Cass. civ. 1ère, 27 mars 2019, 18-11.485.

[5] Article 3 du décret n°2002-120 du 30 janvier 2002 relatif aux caractéristiques du logement décent.

[6] Proposition de loi constitutionnelle n°953 enregistrée à la Présidence de l’Assemblée nationale le 16 mars 2023.

[7] Chiffres transmis par le ministère de la transition écologique.

[8] Tribunal administratif, 25 novembre 2023, n°2304427 et Conseil d’Etat, 26 décembre 2023, n°489993.